Eνας αιώνας μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων

Του Τάκη Κατσιμάρδου

Ο Ελ. Βενιζέλος στην εισήγησή του για τη συνταγματική αναθεώρηση πρόβαλε μόνο ένα λακωνικό επιχείρημα υπέρ της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων: «Είναι το ριζικώτερον πλήγμα κατά της συναλλαγής». 

Αυτό ήταν ακριβές για το παρελθόν, αλλά όχι για το μέλλον, αφού το δούναι και το λαβείν πήρε άλλες μορφές...

Ολιγόλογη ήταν και η επιχειρηματολογία στη σχετική αιτιολογική έκθεση προς την αναθεωρητική Βουλή του 1911: «Αι την διατύπωσιν του άρθρου 102 του θεμελιούντος την μονιμότητα των πολιτικών υπαλλήλων υπαγορεύουσαι σκέψεις τυγχάνουσι εμφανείς εκ τη φύσεως του πολιτεύματος ημών και της μέχρι τούδε κτηθείσης πείρας». Ο βασικός λόγος για την περίληψη της μονιμότητας στο Σύνταγμα ήταν ότι μια απλή νομοθετική κατοχύρωση μπορούσε να καταργηθεί από άλλο νεώτερο νόμο. Πράγμα, όχι απλώς πιθανό, αλλά σχεδόν βέβαιο στην τρέχουσα πολιτική υπο-κουλτούρα. Ο συνταγματικός θεσμός της μονιμότητας ήταν αποδεκτός σχεδόν απ΄ όλους τους βουλευτές. Ακόμη και από τους κατ' εξοχήν άρχοντες του πελατειακού συστήματος. Όπως, για παράδειγμα, το κόμμα του Ράλλη, που διακήρυσσε ότι «ήταν επιθυμητή προ πολλού διά την εύρυθμον λειτουργία του Συνταγματικού Πολιτεύματος».

«Ανοιχτά παράθυρα»

Απ΄ άλλους, έξω από το μεταρρυθμιστικό ρεύμα της εποχής -που δεν πολυ-ασχολούνταν με τις αναγκαίες τομές για τον αστικό εκσυγχρονισμό- επιχειρήθηκε ν΄ αφεθούν «ανοιχτά παράθυρα» προς μελλοντική χρήση.

Ένα από τα βασικά επιχειρήματα στη σχετική κοινοβουλευτική συζήτηση ήταν πως με τη μονιμοποίηση θα νομιμοποιούνταν τα ρουσφέτια των προηγούμενων κυβερνήσεων. Οι ανίκανοι, που προσλήφθηκαν με τις μεθόδους αυτές, θα επιβραβεύονταν και για ακόμη μια γενιά το κράτος δεν θ΄ αποκτούσε άξιους υπαλλήλους. Θα μονιμοποιήσωμεν, όπως είπε ένας βουλευτής των Φιλελευθέρων, «τα δημιουργήματα του παρελθόντος».

Ενας άλλος της αντιπολίτευσης υποστήριζε ότι «εργάζονται μόλις δίωρον καθ' εκάστην» και «μιμούμενοι καθ΄ όλα τους προϊσταμένους των κατέστησαν τόσον σκαιοί προς τους πολίτας». Ας μην τους επιβραβεύσουμε και με τη μονιμότητα. Ενας τρίτος πρόβλεψε ότι όσοι την ψηφίσουν θα μετανιώσουν για την πράξη τους στο μέλλον...

Πυρά, επίσης, από διαφορετικές προσεγγίσεις συγκέντρωσε η μονιμότητα των ανώτερων δημοσίων υπαλλήλων. Αυτή θα απέκλειε την πρόσληψη νέων και μορφωμένων, ενώ οι νοοτροπίες τους θα ήταν κακό παράδειγμα για όλους τους κατώτερους, όπως παρατηρούσε βουλευτής.

Επιπλέον, η μονιμοποίηση των ανώτερων (από τον τμηματάρχη και πάνω) προκαλούσε το φόβο «μήπως διά της θέσεως αυτών αντί να γεννηθεί εις αυτούς η εκ του σεβασμού του νόμου αφοβία, γεννηθεί η εκ της ασυδοσίας αφοβία, η οποία προκαλεί σεβασμόν όχι προς τους νόμους και την πολιτείαν, αλλά και προς το ατομικόν, συγγενικόν και φιλικόν συμφέρον». Ο πρωθυπουργός παρεμβαίνοντας γι΄ αυτές τις απόψεις κι άλλες συναφείς έδωσε ένα ορισμό, κατά κάποιο τρόπο, της μονιμότητας που θα μείνει κλασικός. Ιδού το σχετικό απόσπασμα από τα πρακτικά της Βουλής:

«Αι ζητούμεναι συνταγματικαί εγγυήσεις ζητούνται ουχί υπέρ των υπαλλήλων, αλλά υπέρ του λαού, διότι η ούτω επιδιωκόμενη εύρυθμος διοίκησις θα υπάρχη πρωτίστως υπέρ του λαού. Είναι δε η καλλιτέρα ευκαιρία νυν προς συνταγματοποίησιν της μονιμότητος διότι δεν θα παρεξηγηθώσιν εν τη λήψει τοιαύτης αποφάσεως ούτε η Κυβέρνησις ούτε η Βουλή, αφού τους νυν υπαλλήλους διώρισαν τα παλαιά κόμματα...».

Προχωρώντας παραπέρα ο Βενιζέλος δήλωνε «πεπεισμένος ότι η μονιμότης θα ενισχύση και τας παραγωγικάς δυνάμεις της χώρας. Διότι αι χιλιάδες των εν εφεδρεία και εθνοφρουρά θεσιθήρων θα τραπώσιν εις ανεύρεσιν άλλων επαγγελμάτων, όταν βεβαιωθώσιν ότι καλώς κατέχονται παρ΄ άλλων...».

Φυσικά, οι θεσιθήρες-πελάτες προϋπόθεταν την ύπαρξη του πάτρωνα-πολιτικού, αλλά αυτό ξεφεύγει του παρόντος...

Στο αρχικό σχέδιο είχε προτείνει νωρίτερα η μονιμότητα να τεθεί στην εποπτεία του Συμβουλίου της Επικρατείας, ενώ στην τελευταία παρέμβασή του πρότεινε άλλη μια προσθήκη: «Τα υπηρεσιακά συμβούλια ν΄ αποτελώνται κατά τα δύο τρίτα εκ των μελών των απολαυόντων της μονιμότητος, ώστε να μην δύνανται αι μέλλουσαι κυβερνήσεις να καθιστώσι το Συμβούλιον εκ μη μονίμων υπαλλήλων υποχείριον». Με τις τροποποιήσεις αυτές κι ορισμένες άλλες συνταγματοποιήθηκε, τελικά, η μονιμότητα, μ΄ ελάχιστους από τους 362 βουλευτές να ψηφίζουν εναντίον.

Το χτύπημα της «συναλλαγής» έμεινε στα χαρτιά

Είναι κοινώς αποδεκτό ότι η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων κατά την πρώτη βενιζελική περίοδο συνιστούσε μεταρρυθμιστική τομή. Τη «συναλλαγή», όμως, δεν την αντιμετώπισε.

Το ζήτημα είναι πολύπλοκο. Εδώ ας μείνουμε σε μία από τις βασικές παρενέργειες στην πορεία του θεσμού. Αυτή ήταν η διόγκωση του αριθμού των δημοσίων υπαλλήλων. Το αποτέλεσμα ήταν να υπάρχει και μονιμότητα και πελατειακές προσλήψεις. Επιπλέον, όπου η πρώτη εμπόδιζε τις άλλες η μονιμότητα ακυρωνόταν ή καταδολιευόταν στην πράξη.

Θεωρητικά η μονιμότητα άρχισε να ισχύει από την 1η Ιουνίου του 1911. Πλην, όμως, εξαρτιόταν από την ύπαρξη και λειτουργία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Αυτό εγγυόταν τη μονιμότητα και την προστασία της από κυβερνητικές αυθαιρεσίες.

Αλλά νόμος για τη σύστασή του, όπως προβλεπόταν σε άλλο άρθρο του Συντάγματος του 1911, δεν εκδόθηκε. Θα αρχίσει να λειτουργεί μόλις το 1929! Το κενό επιχειρήθηκε αρχικώς να καλυφθεί από τις βενιζελικές κυβερνήσεις με την επανάληψη σε κάθε οργανισμό υπουργείου της διάταξης νόμου (είχε ψηφιστεί το 1914) ότι οι διοριζόμενοι λογίζονται ως μόνιμοι υπάλληλοι.

Τα επόμενα χρόνια του εθνικού διχασμού, του μικρασιατικού πολέμου και της ανώμαλης ή ρευστής πολιτικής κατάστασης η μονιμότητα άλλοτε καταργούνταν ή μισοκαταργούνταν και επανερχόταν. Εν τω μεταξύ, είχε χαθεί ο αρχικός σκοπός που ήταν το χτύπημα της «συναλλαγής». Παρά την επανάληψη του άρθρου 102 του 1911 σε όλα τα επόμενα Συντάγματα ως σήμερα...

Στις ρίζες του προβλήματος

Η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων αναδείχτηκε επανειλημμένα σε κεντρικό πρόβλημα. Θετικά και αρνητικά. Καθώς συμπληρώνεται ένας ακριβώς αιώνας από τότε που καθιερώθηκε, ας δούμε πώς γεννήθηκε. Η αναδρομή δεν έχει μόνο μουσειακή αξία. Όσα οδηγούν σήμερα σ΄ εργασιακές εφεδρείες, απολύσεις ή όπως αλλιώς ονομαστούν δεν απασχολούν για πρώτη φορά. Απ΄ όλες τις απόψεις. Από το μέγεθος και την ποιότητα του δημόσιου τομέα ως τις πελατειακές σχέσεις και τα δημοσιονομικά ελλείμματα. 

Η μονιμότητα θεσπίστηκε συνταγματικά το 1911. Με προσθήκη στο αναθεωρημένο Σύνταγμα του 1864. Σύμφωνα με το άρθρο 102, «μετά την έναρξιν της λειτουργίας του Συμβουλίου της Επικρατείας οι υπάλληλοι ούτοι (του Δημοσίου) από του οριστικού αυτών διορισμού εισί μόνιμοι, εφ΄ όσον υφίστανται αι σχετικαί υπηρεσίαι πλην δε των περιπτώσεων της παύσεως δυνάμει δικαστικής αποφάσεως, ούτε μετατίθενται άνευ συμφώνου γνωμοδοτήσεως, ούτε απολύονται ή υποβιβάζονται άνευ ειδικής αποφάσεως κατά νόμον οργανωμένου και εκ μονίμων υπαλλήλων κατά τα δύο τρίτα τουλάχιστον αποτελουμένου συμβουλίου».  

Μέχρι τότε ο βασιλιάς «διόριζε και έπαυε» τους διοικητικούς υπαλλήλους, με εξαίρεση τους ανώτερους δικαστικούς, που ήταν ισόβιοι.Στο ενδιάμεσο διάστημα, διάφορες απόπειρες για επέκταση της μονιμότητας ή για περιορισμούς στις απολύσεις παρέμειναν ημιτελείς και δεν καρποφόρησαν. 

Οι σημαντικότεροι σταθμοί στην πορεία αυτή ήταν:

Η τρικουπική νομοθεσία στα μέσα της δεκαετίας του 1880 «περί προσόντων και πειθαρχικής τιμωρίας των δημοσίων λειτουργών».

Η εισαγωγή της μονιμότητας για ορισμένες κατηγορίες υπαλλήλων στις αρχές του νέου αιώνα (δεκαπενταετή υπηρεσία, υπουργείο Οικονομικών κ.λπ.). 

Οι νόμοι της διετίας 1909-1911, με επεκτάσεις της μονιμότητας κάτω από ορισμένες προϋποθέσεις (υπουργείο Εσωτερικών, νομαρχίες κ.α.).

Το πελατειακό σύστημα μέχρι τότε έχει περιγραφεί με τα πιο μελανά χρώματα και σύμβολο την Πλατεία Κλαυθμώνος. Είναι κοινώς παραδεκτό ότι συνιστούσε βασικό δομικό στοιχείο κακοδαιμονίας της δημόσιας διοίκησης και της συνολικότερης διαφθοράς...