Πώς η δημόσια διοίκηση της χώρας έφτασε ώς εδώ

Του Αντώνη Μακρυδημήτρη

Καθηγητή Διοικητικής Επιστήμης του Πανεπιστημίου Αθηνών.

«Ποίον έθνος χωρίς διοίκησιν και νόμους ευδοκίμησεν και δεν εχάθη;»

Μακρυγιαννης

Πιστεύοντας ότι το έθνος μας δεν χάθηκε ακόμα και υποθέτοντας, ελπίζοντας μάλλον, ότι η διοίκηση μπορεί έστω και τώρα να ανασυγκροτηθεί σε ορθότερες βάσεις, προκειμένου να μπορέσει να συμβάλει στη διατήρηση του έθνους, αξίζει να αναρωτηθούμε τι δεν πήγε καλά, τι κάναμε στραβά όλα αυτά τα χρόνια, ώστε να φτάσουμε σε αυτή την κατάσταση στην οποία βρισκόμαστε τώρα.

Ανατρέχοντας στο απώτερο παρελθόν, είναι εμφανές ότι το βασικό αίτιο για τη διοικητική κακοδαιμονία του τόπου υπήρξε η ανεξέλεγκτη κατά περιόδους λειτουργία του λεγόμενου πελατειακού συστήματος ως προς τις προσλήψεις και τους διορισμούς στο Δημόσιο, αλλά και ως προς τις εν γένει δράσεις και παρεμβάσεις (ή και παραλείψεις) του κράτους στην οικονομία και την κοινωνία των πολιτών. Η πεμπτουσία της πρακτικής των πελατειακών σχέσεων, της πατρωνίας και ευνοιοκρατίας έγκειται στην εξυπηρέτηση και την ικανοποίηση των αιτημάτων ή των συμφερόντων των ημέτερων και τον παραμερισμό ή τον διωγμό των ανημέτερων. Οπως λέει και ένα λατινοαμερικανικό ρητό, που ισχύει και για τα καθ’ ημάς, «στους φίλους μας δίνουμε τα πάντα, στους εχθρούς μας δεν δίνουμε τίποτα και στους αγνώστους απλώς εφαρμόζουμε τον νόμο».

Μια τομή σε αυτή την κακή παράδοση υπήρξε η συνταγματική αναθεώρηση του 1911, που συνδέθηκε με την ιστορική παρουσία του Ελευθερίου Βενιζέλου. Καθιερώθηκε τότε στο Σύνταγμα η αρχή της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων, μαζί με τη «δίδυμη» με αυτήν αρχή της ουδετερότητας και της αξιοκρατίας στη στελέχωση των δημοσίων υπηρεσιών και την εν γένει δράση του κράτους. Τουτέστιν, μόνιμοι υπάλληλοι του Δημοσίου θα ήταν εφεξής εκείνοι που θα προσλαμβάνονταν κατά τρόπο αξιοκρατικό και θα υπηρετούσαν το δημόσιο συμφέρον με επαγγελματική επάρκεια, ουδετερότητα, ανιδιοτέλεια και αμεροληψία.

Συνδέθηκε, μάλιστα, αυτή η συνταγματική εγγύηση με τη σύσταση του Συμβουλίου Επικρατείας, που δεν συνέβη, όμως, παρά περίπου 20 χρόνια αργότερα (το 1929). Αλλά, εν τω μεταξύ, είχαν μεσολαβήσει ο εθνικός διχασμός, η Μικρασιατική Καταστροφή και άλλες βίαιες πολιτικές μεταβολές. Φαινόμενα και καταστάσεις που κάθε άλλο παρά διευκόλυναν την ομαλή και συνεπή εφαρμογή των ως άνω συνταγματικών αρχών και προϋποθέσεων για μια σύγχρονη και αποτελεσματική δημόσια διοίκηση.

Παρά το ότι υπήρξαν κατά καιρούς διαλείμματα και νησίδες ποιότητας στην κρατική διοίκηση, γεγονός που επέτρεψε μεταξύ άλλων την αφομοίωση περίπου 1,5 εκατομμυρίου προσφύγων κατά το Μεσοπόλεμο, η γενική κατάσταση δεν ήταν ικανοποιητική. Μάλιστα, όπως ήταν άλλωστε αναπόφευκτο να συμβεί, η ξενική κατοχή στις αρχές της δεκαετίας του 1940 και ο εμφύλιος πόλεμος που ακολούθησε αμέσως κατόπιν όχι μόνο δοκίμασαν την αντοχή του διοικητικού μηχανισμού του κράτους, αλλά επιδείνωσαν και αλλοίωσαν τη μορφή του. Με συνέπεια να διαπιστώνει ο καθηγητής Κ. Βαρβαρέσσος στην περίφημη έκθεσή του περί του οικονομικού προβλήματος της Ελλάδος, που υποβλήθηκε το 1952 στην κυβέρνηση του στρατηγού Ν. Πλαστήρα, ότι η δημόσια διοίκηση της χώρας δεν ήταν σε θέση «να επιτελέση κατά τρόπον ικανοποιητικόν ουδέ τας πλέον στοιχειώδεις κρατικάς λειτουργίας, όπως είναι η είσπραξις των φόρων, εκ των οποίων εξαρτάται η ύπαρξις οργανωμένης κοινωνίας».

Τα κυριότερα προβλήματα στη λειτουργία του διοικητικού μηχανισμού ο Βαρβαρέσσος τα εντόπιζε: 

α) στην ανισοκατανομή του προσωπικού στις διάφορες υπηρεσίες του Δημοσίου (υπερστελέχωση σε ορισμένες και υποστελέχωση σε άλλες), 

β) στην πτώση του ηθικού, την αδιαφορία, τη χαμηλή απόδοση και στις ακόμα χαμηλότερες απολαβές, με συνέπεια τη διαμόρφωση ενός τύπου υπαλλήλου με γνωρίσματα την «έλλειψιν ικανότητος και υπαλληλικής συνειδήσεως και την επιτηδειότητα όπως εκμεταλλεύεται την θέσιν του διά προσωπικήν ωφέλειαν», και 

γ) στη γραφειοκρατική νοοτροπία, την τυπολατρία και τον νομικισμό με συνέπεια την ευθυνοφοβία και την απουσία δημιουργικού πνεύματος και πρωτοβουλίας για την αντιμετώπιση των δημοσίων προβλημάτων.

Συνάμα, την ίδια περίοδο ο τότε πάρεδρος και μετέπειτα πρόεδρος του Συμβουλίου Επικρατείας Γ. Ν. Μαραγκόπουλος επεσήμαινε σε σχετική έκθεσή του ότι η ποιότητα της δράσης της διοίκησης εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την ποιότητα και την καταλληλότητα του προσωπικού που τη στελεχώνει. Αν αυτό δεν έχει επιλεγεί, δεν λειτουργεί και δεν διοικείται κατά τρόπο αξιοκρατικό, τα αποτελέσματα της διοίκησης πάσχουν. «Η διοικητική μεταρρύθμισις είναι κυρίως ζήτημα προσώπων», υπογράμμιζε.

Ως συνέπεια των διαπιστώσεων αυτών, αλλά και της ανάγκης ανασυγκρότησης της χώρας μετά τη ζοφερή δεκαετία του 1940, λήφθηκαν χρήσιμα μέτρα, όπως η θέσπιση του πρώτου υπαλληλικού κώδικα (ν. 1811/1951), η ίδρυση του Ανωτάτου Συμβουλίου Δημοσίων Υπηρεσιών (ΑΣΔΥ), ως ανεξάρτητης υπηρεσίας με αποστολή την περιφρούρηση και εποπτεία εφαρμογής των αρχών του υπαλληλικού κώδικα, και η σύσταση της 3ης Γενικής Διεύθυνσης Διοικητικής Οργανώσεως στο υπουργείο Συντονισμού ως κεντρικού επιτελικού οργάνου για τον σχεδιασμό, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των μεταρρυθμίσεων. Συνάμα, καθιερώθηκαν αυστηροί όροι επιλογής υποψηφίων για πρόσληψη στη δημόσια διοίκηση με βάση τον διαγωνισμό, το προσωπικό διακρίθηκε σε τρεις κατηγορίες ανάλογα με τα τυπικά του προσόντα, τις γνώσεις και τις ικανότητες, ενώ καθορίστηκε και η αρχή του ενιαίου μισθού για τους ομοιοβάθμους υπαλλήλους με απαγόρευση «λήψεως ανωτέρου μισθού της παρ’ αυτών κατεχομένης θέσεως ως και πρόσθετων αμοιβών ή αποζημιώσεων».

Η ανάληψη της κυβερνητικής ευθύνης από τον Κων. Καραμανλή το καλοκαίρι του 1974, μετά την κατάρρευση της δικτατορίας και εν τω μέσω της Κυπριακής τραγωδίας, εγκαινίασε μια νέα πορεία στην ανασυγκρότηση του τόπου κατά τη μεταπολίτευση. Κορυφαία σημεία υπήρξαν η θέσπιση του Συντάγματος του 1975 και η θεμελίωση του πολιτεύματος της Γ΄ Ελληνικής Δημοκρατίας, που είναι το εντελέστερο από ιδρύσεως του νεοελληνικού κράτους, καθώς και η σύναψη της συμφωνίας για την πλήρη ένταξη της χώρας στην ΕΟΚ το 1979.

Οσον αφορά στον διοικητικό μηχανισμό, όμως, και παρά τα μέτρα εκδημοκρατισμού που λήφθηκαν, αυτός δεν είχε πάψει να διογκώνεται (η δημόσια υπαλληλία αριθμούσε το 1980 περί τα 509.796 άτομα, από 270.889 το 1961), ενώ η ποιότητά της εξακολουθούσε να είναι ελλειμματική. Συνάμα, το πνεύμα ή μάλλον οι σειρήνες του λαϊκισμού και της κομματικοποίησης, που είναι η άλλη όψη των πελατειακών σχέσεων, είχαν αρχίσει και πάλι να ακούγονται ολοένα και εντονότερα.

Η άνοδος του ΠΑΣΟΚ στην εξουσία το 1981, που έφερε έναν αέρα της πολυπόθητης αλλαγής στην Ελλάδα, δυστυχώς συνοδεύτηκε από σειρά άστοχων έως καταστροφικών μέτρων για τη δημόσια διοίκηση. Τα κρισιμότερα από αυτά στάθηκαν, ιδίως την πρώτη περίοδο της διακυβέρνησης από αυτό το κόμμα, η κατάργηση των διαγωνισμών για τις προσλήψεις στο Δημόσιο, ήτοι η αντικατάσταση της αξιοκρατίας από τα κοινωνικά κριτήρια ή, ωμότερα, από τις πελατειακές εξαρτήσεις, η κατάργηση των θέσεων και των βαθμών των γενικών διευθυντών στις δημόσιες υπηρεσίες και η κατάληψη των αντίστοιχων θέσεων και αξιωμάτων από κομματικά ή πολιτικά στελέχη, η συρρίκνωση μέχρις ισοπεδώσεως της υπαλληλικής ιεραρχίας, η διάβρωση της διοικητικής δομής από συμβούλους και μετακλητούς υπαλλήλους συνεργάτες των υπουργών, η αλλοίωση της σύνθεσης των υπηρεσιακών συμβουλίων, κ.λπ.

Η συνέπεια των μέτρων αυτών δεν ήταν μόνο η περαιτέρω διόγκωση του μεγέθους της δημόσιας υπαλληλίας, που μέσα σε μια δεκαετία αυξήθηκε κατά 220.000 άτομα περίπου (φθάνοντας τις 722.000 πλέον), αλλά και ο πληθωρισμός δημοσίων υπηρεσιών και οργάνων που ξεφύτρωναν σαν τα μανιτάρια κατά μήκος και πλάτος του κρατικού μηχανισμού, η βαθμολογική παραμόρφωση των θέσεων, των βαθμίδων και των οργανογραμμάτων, η μισθολογική αναρχία στις αμοιβές και τα επιδόματα που διανέμονταν κατά τρόπο πελατειακό, η διαφθορά και η αδιαφάνεια, εν τέλει η κρίση παραγωγικότητας και αποτελεσματικότητας στον δημόσιο τομέα. Αυτές και άλλες συναφείς ήταν επισημάνσεις που περιλαμβάνονταν στην έκθεση του ΚΕΠΕ για τη δημόσια διοίκηση το 1988, την οποία είχε παραγγείλει σε ειδική επιτροπή εμπειρογνωμόνων ο τότε υπουργός Εθνικής Οικονομίας και μετέπειτα πρωθυπουργός Κ. Σημίτης.

Ορισμένα από τα μέτρα που λήφθηκαν κατά τη δεκαετία του 1990 ήταν προς την ορθή κατεύθυνση, όπως ιδίως η ίδρυση του ΑΣΕΠ με τον «νόμο Πεπονή» (2190/1994), ένα είδος ψαλιδισμένου ως προς τις αρμοδιότητες ΑΣΔΥ, η σύσταση των ανεξαρτήτων αρχών, η προώθηση της αποκέντρωσης και της αυτοδιοίκησης, κ.λπ. Μολονότι τα μέτρα αυτά ήταν χρήσιμα και αναγκαία, αποδείχθηκε ότι δεν ήταν ικανά για τον ουσιαστικό εκσυγχρονισμό της διοίκησης και τη βελτίωση της αποτελεσματικότητάς της.

Ετσι, σε σχετική έκθεσή του προς τον πρωθυπουργό της χώρας, το 1998, ο καθηγητής Ι. Σπράος επεσήμαινε ότι η ποιότητα της διοίκησης εξακολουθούσε να είναι ελλειμματική και προβλημάτιζε η δυνατότητά της για τη συνεπή εφαρμογή ενός προγράμματος σύγκλισης της ελληνικής οικονομίας προς αυτήν των λοιπών χωρών-μελών της Ευρωπαϊκής Ενωσης. 

Ο Σπράος πρότεινε στην τότε κυβέρνηση ένα πακέτο μέτρων και αλλαγών στη διοίκηση, που εάν εφαρμόζονταν με συνέπεια θα επέτρεπαν τη διαμόρφωση μιας «νέας δημόσιας διοίκησης», όπως την χαρακτήριζε. Η μεταρρυθμιστική του στρατηγική προέβλεπε: 

α) την επίτευξη μιας διοίκησης αποτελεσμάτων, πέρα από τον νομικισμό, την τυπολατρία και τη γραφειοκρατία, 

β) τον σχεδιασμό θέσεων εργασίας με στοχοθεσία, προσδιορισμό ανάλογων προσόντων και ικανοτήτων για τα στελέχη, 

γ) την εγκαινίαση ενός προγράμματος ποιότητας των κανονιστικών ρυθμίσεων, ώστε η νομοθεσία της χώρας να καταστεί απλούστερη, λιτότερη, πιο διαφανής και αποτελεσματική, 

δ) τη σύσταση ενός σώματος οικονομολόγων της διοίκησης, ώστε αυτή να μπορεί να μετρά και να αξιολογεί με τρόπο αξιόπιστο τα αποτελέσματα της δράσης της, και 

ε) τη σύσταση ενός ξεχωριστού κλάδου ανωτάτων στελεχών της διοίκησης, που θα προέρχονταν από την υπαλληλία, όσο και εκτός αυτής, θα επιλέγονταν με τρόπο αδιάβλητο και θα αναλάμβαναν να «τρέξουν» τον διοικητικό μηχανισμό ενόψει των νέων προκλήσεων και απαιτήσεων στο γύρισμα του αιώνα.

Ας μας επιτραπεί να παρατηρήσουμε ότι τέτοιες και άλλες συναφείς προτάσεις, που θα οδηγούσαν σε ένα νέο υπόδειγμα οργάνωσης και λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης, είχε την ευκαιρία να διατυπώσει και να υποβάλει και ο γράφων κάτω από τον εμβληματικό όρο «επανίδρυση του κράτους». Ενα κράτος μικρότερο σε όγκο και πλουσιότερο σε ικανότητες και αποτελέσματα. Οσο όμως υιοθετήθηκαν οι προτάσεις του Σπράου από την τότε κυβέρνηση, άλλο τόσο ευοδώθηκε η εφαρμογή των ως άνω από την επόμενη.

Κοντολογίς, με τούτα και με τ’ άλλα, αφέθηκαν τα πράγματα να εξελιχθούν όπως εξελίχθηκαν και φτάσαμε εδώ που είμαστε τώρα. «Ανεπαισθήτως», όπως γράφει ο ποιητής, και «χωρίς περίσκεψιν» αφήσαμε και χτίστηκαν γύρω μας τείχη χωρίς ποτέ να ακούσουμε «κρότον κτιστών ή ήχον». Και είναι τώρα πια οι προσπάθειές μας «των συφοριασμένων... σαν των Τρώων». Μπροστά στη μεγάλη κρίση «η τόλμη και η απόφασίς μας χάνονται, ταράττεται η ψυχή μας, παραλύει· κι ολόγυρα απ’ τα τείχη τρέχουμε ζητώντας να γλυτώσουμε με τη φυγή».

Δεν είναι του παρόντος η διατύπωση νέων προτάσεων για το δέον γενέσθαι τούτη την ύστατη ώρα. Ελπίζοντας ότι η πτώσις μας δεν είναι βεβαία, παρακολουθούμε με κομμένη την ανάσα την έκβαση των διαβουλεύσεων της κυβερνήσεώς μας με την Τρόικα των Αναμορφωτών («ευτύχημα θα ήταν αν ποτέ δεν τους χρειάζονταν κανείς») εν τη Μεγάλη Ελληνική Αποικία, 2011 μ.Χ., ευχόμενοι για το καλύτερο.