Οι εχθροί και οι φίλοι των μεταρρυθμίσεων

Γράφει ο Αντώνης Μακρυδημήτρης 
Καθηγητής του Πανεπιστημίου Αθηνών

«Ω! πόλις αιμάτων όλη ψευδής, αδικίας πλήρης

Ου ψηλαφηθήσεσθαι θήρα»

(Ναούμ, Γ:1)

Οι μεταρρυθμίσεις έχουν λίγους φίλους και πολλούς εχθρούς, έχει επισημάνει από παλιά ο Μακιαβέλι. Τούτο διότι όσοι βολεύονται και επωφελούνται από την υφιστάμενη κατάσταση θα καταπολεμήσουν τις καινοτομίες, ενώ εκείνοι που ίσως ευνοηθούν από αυτές δεν θα τις υποστηρίξουν στην καλύτερη περίπτωση παρά με τρόπο χαλαρό, μια και τα πιθανά οφέλη είναι μελλοντικά και αβέβαια. 

Με βάση αυτό το «αξίωμα», αρκετά συχνά «ρεαλιστές» πολιτικοί αποφεύγουν τις δραστικές αλλαγές και τις ουσιαστικές μεταρρυθμίσεις προκρίνοντας μια πιο συντηρητική λογική διαχειριστικού παρά ανανεωτικού χαρακτήρα στις πολιτικές τους προτεραιότητες και στη στρατηγική. Οπως έχει παρατηρήσει σχετικά ο καθηγητής Νίκος Μουζέλης, τα κόμματα συνήθως αποδέχονται και προωθούν μόνο τις μεταρρυθμίσεις εκείνες από τις οποίες προσδοκούν ότι θα επωφεληθούν εκλογικά. Η συνέπεια είναι ότι σχεδόν κάθε μεταρρύθμιση «μπορεί να προχωρήσει μόνο στον βαθμό που δεν θίγει τα κομματικά κεκτημένα».

Αν στα παραπάνω προστεθεί και η λεγόμενη αδράνεια των «ιθαγενών», δηλαδή των στελεχών της ίδιας της διοίκησης, αλλά και η αδιαφορία ή μάλλον αδυναμία αποτελεσματικής παρέμβασης της κοινωνίας των πολιτών, ίσως δεν εκπλήσσει ότι η δημόσια διοίκηση στη χώρα δεν κατάφερε να εξελιχθεί στο επίπεδο μιας οργάνωσης «βεμπεριανού» τύπου με σταθερούς κανόνες λειτουργίας, πάγια ιεραρχία, επαγγελματισμό, διαφάνεια και αξιοπιστία. Παρά τις ποικίλες διοικητικές μεταρρυθμίσεις που κατά καιρούς επιχειρήθηκαν, το κυρίαρχο «δόγμα» συγκρότησης του κρατικού μηχανισμού δεν κατάφερε να απαλλαγεί από τα κατάλοιπα των πελατειακών σχέσεων, του νομικισμού και της «γραφειοκρατίας» στην πιο αρνητική εκδοχή της. Διάφορες μεταρρυθμιστικές πρωτοβουλίες συχνά εμφανίστηκαν να υποφέρουν από μια παλινδρόμηση ή εκκρεμή κίνηση μεταξύ αλλαγής του ισχύοντος και συντήρησής του.

Μάλιστα, το «παράδοξο της διακυβέρνησης» στη δημοκρατία μάς δείχνει ότι παρά τις αλλαγές στα πρόσωπα και στις κυβερνήσεις, μια κρίση απόφασης φαίνεται να διατρέχει την πολιτική διαδικασία. Οπως και η ατολμία για τις κρίσιμες, τις μεγάλες επιλογές για τις διορθωτικές τομές και τις μεταρρυθμίσεις ουσίας. Ετσι, ένα από τα κυριότερα ελλείμματα διακυβέρνησης στη χώρα αναφέρεται ειδικότερα στην κυβερνητική ικανότητα για μακροπρόθεσμο σχεδιασμό και συντονισμό πολιτικής σε έναν σύνθετο ως κατακερματισμένο διοικητικό μηχανισμό του κράτους. Η αδυναμία της πολιτικής να λειτουργήσει με τέτοιους όρους έχει οδηγήσει στην απομυθοποίηση ή «απομάγευσή» της, κατά τον όρο του Max Weber, από τις μάζες του πληθυσμού, που δεν συγκινούνται πια από αυτήν, όπως τον πρώτο καιρό της Μεταπολίτευσης.

Η «ρουτινοποίηση» του πολιτικού χαρίσματος και η υπαλληλοποίηση πολιτικών και διοικητικών στελεχών σε κομματικές ή συνδικαλιστικές πειθαρχίες μοιάζει ήδη να κυριαρχεί. Η «κομματοκρατία», που είναι ίσως το μεγαλύτερο πρόβλημα στη διοίκηση του κράτους, είναι φυσικό να μην ελκύει, αλλά να εχθρεύεται τη γοητεία και την αξία της προσωπικότητας, τα ελεύθερα πνεύματα, την πολιτική κουλτούρα της αναζήτησης, του προβληματισμού, της αμφιβολίας.

Μέλη της μεσαίας τάξης, ενωθείτε!

Του Αντωνη Mακρυδημητρη

Καθηγητή του Πανεπιστημίου Αθηνών.

H ύπαρξη της μεσαίας τάξης και η επικράτησή της στο πολιτικό προσκήνιο αποτέλεσαν βασικό γνώρισμα της νεότερης εποχής. Ουσιαστικά εκείνο που συνέβη ήταν ένας «ιστορικός συμβιβασμός»: η επέκταση του εκλογικού δικαιώματος σε ευρύτερα στρώματα του πληθυσμού συνοδεύτηκε από την παράλληλη διασφάλιση του δικαιώματος της ιδιοκτησίας για όλους. Η εργατική τάξη αποδέχτηκε εντέλει αυτή τη σύνθεση, η οποία απέβη εν πολλοίς επ' ωφελεία και της δικής της κοινωνικοοικονομικής κατάστασης. Ετσι, η μάζα των εργαζομένων απέκτησε συν τω χρόνω πλήρη πολιτικά, ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, αλλά και κάποια, ενίοτε αρκετή, ιδιοκτησία. Η ανισότητα στα εισοδήματα και τον πλούτο εξακολούθησε να υφίσταται, δεν εμπόδισε όμως σοβαρά την ενσωμάτωση και τη βελτίωση της κοινωνικής κατάστασης των πολιτών.

Τα πολιτικά προγράμματα των κυβερνήσεων και των κομμάτων εξουσίας, που καθρέφτιζαν αυτόν τον μείζονα ιστορικό συμβιβασμό, ήταν κατά κανόνα συνθετικού και συνδυαστικού χαρακτήρα: ενεργός ρόλος του κράτους μέσω των ρυθμιστικών και παρεμβατικών του δράσεων, ώστε να μετριάζονται και να αμβλύνονται οι έντονες οικονομικές και κοινωνικές ανισότητες, αλλά και να προάγονται ει δυνατόν εξίσου τα δίδυμα αγαθά της ισότητας και της ελευθερίας. 

Τούτο φάνηκε να συναντά την αποδοχή και επιδοκιμασία της κοινής γνώμης, η οποία διαπίστωνε με ευχαρίστηση τα πρακτικά αποτελέσματα της βελτίωσης του επιπέδου κοινωνικής ευημερίας ως συνέπεια του συνδυασμού ισότητας και ελευθερίας. Κοντολογίς, η μεσαία τάξη άρχισε να διευρύνεται αριθμητικά και να αγκαλιάζει πλατύτερες μάζες του πληθυσμού, η δομή απασχόλησης του οποίου μετατοπιζόταν από τον πρωτογενή στον δευτερογενή κι από 'κει στον τριτογενή, ιδίως, τομέα της οικονομίας. Η τάξη αυτή προσέφερε, μάλιστα, το στήριγμα της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας και της κρατούσας πολιτικής και οικονομικής θεωρίας.

Σήμερα, όμως, η προοπτική της δημοκρατίας εμφανίζεται να απειλείται και να κινδυνεύει από τον κλονισμό και την αποσάθρωση της μεσαίας τάξης, που υπήρξε το θεμέλιο και το στήριγμά της. Δίχως τη μεσαία τάξη, η φιλελεύθερη και αντιπροσωπευτική δημοκρατία δεν έχει μέλλον, αποφαίνονται οι ιστορικοί.

Η μεσαία τάξη απειλείται πλέον από τις μεταβολές που σημειώνονται στην τεχνολογία και την παγκοσμιοποίηση της οικονομίας. Ετσι, η τεχνολογική καινοτομία εξαφανίζει την εργασία όχι μόνο στα εργοστάσια και τη βιομηχανία, αλλά ακόμα και στον τριτογενή τομέα της οικονομίας. Συνάμα, η παγκοσμιοποίηση των οικονομικών σχέσεων και συναλλαγών επιτρέπει και διευκολύνει τη μεταφορά της δομής απασχόλησης εκεί όπου είναι φθηνότερη και οι συνθήκες λιγότερο απειλητικές για τα οφέλη της πλουτοκρατίας. 

Εγείρεται, λοιπόν, οξύ το ερώτημα τι μπορούν να κάνουν τα κράτη και οι κυβερνήσεις για να προλάβουν τις εξελίξεις αυτές και να αντιμετωπίσουν έγκαιρα την επερχόμενη συρρίκνωση αν όχι εξαφάνιση της μεσαίας τάξης στις αναπτυγμένες χώρες, και μαζί της την προοπτική της δημοκρατίας.

Πώς η δημόσια διοίκηση της χώρας έφτασε ώς εδώ

Του Αντώνη Μακρυδημήτρη

Καθηγητή Διοικητικής Επιστήμης του Πανεπιστημίου Αθηνών.

«Ποίον έθνος χωρίς διοίκησιν και νόμους ευδοκίμησεν και δεν εχάθη;»

Μακρυγιαννης

Πιστεύοντας ότι το έθνος μας δεν χάθηκε ακόμα και υποθέτοντας, ελπίζοντας μάλλον, ότι η διοίκηση μπορεί έστω και τώρα να ανασυγκροτηθεί σε ορθότερες βάσεις, προκειμένου να μπορέσει να συμβάλει στη διατήρηση του έθνους, αξίζει να αναρωτηθούμε τι δεν πήγε καλά, τι κάναμε στραβά όλα αυτά τα χρόνια, ώστε να φτάσουμε σε αυτή την κατάσταση στην οποία βρισκόμαστε τώρα.

Ανατρέχοντας στο απώτερο παρελθόν, είναι εμφανές ότι το βασικό αίτιο για τη διοικητική κακοδαιμονία του τόπου υπήρξε η ανεξέλεγκτη κατά περιόδους λειτουργία του λεγόμενου πελατειακού συστήματος ως προς τις προσλήψεις και τους διορισμούς στο Δημόσιο, αλλά και ως προς τις εν γένει δράσεις και παρεμβάσεις (ή και παραλείψεις) του κράτους στην οικονομία και την κοινωνία των πολιτών. Η πεμπτουσία της πρακτικής των πελατειακών σχέσεων, της πατρωνίας και ευνοιοκρατίας έγκειται στην εξυπηρέτηση και την ικανοποίηση των αιτημάτων ή των συμφερόντων των ημέτερων και τον παραμερισμό ή τον διωγμό των ανημέτερων. Οπως λέει και ένα λατινοαμερικανικό ρητό, που ισχύει και για τα καθ’ ημάς, «στους φίλους μας δίνουμε τα πάντα, στους εχθρούς μας δεν δίνουμε τίποτα και στους αγνώστους απλώς εφαρμόζουμε τον νόμο».

Μια τομή σε αυτή την κακή παράδοση υπήρξε η συνταγματική αναθεώρηση του 1911, που συνδέθηκε με την ιστορική παρουσία του Ελευθερίου Βενιζέλου. Καθιερώθηκε τότε στο Σύνταγμα η αρχή της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων, μαζί με τη «δίδυμη» με αυτήν αρχή της ουδετερότητας και της αξιοκρατίας στη στελέχωση των δημοσίων υπηρεσιών και την εν γένει δράση του κράτους. Τουτέστιν, μόνιμοι υπάλληλοι του Δημοσίου θα ήταν εφεξής εκείνοι που θα προσλαμβάνονταν κατά τρόπο αξιοκρατικό και θα υπηρετούσαν το δημόσιο συμφέρον με επαγγελματική επάρκεια, ουδετερότητα, ανιδιοτέλεια και αμεροληψία.

Συνδέθηκε, μάλιστα, αυτή η συνταγματική εγγύηση με τη σύσταση του Συμβουλίου Επικρατείας, που δεν συνέβη, όμως, παρά περίπου 20 χρόνια αργότερα (το 1929). Αλλά, εν τω μεταξύ, είχαν μεσολαβήσει ο εθνικός διχασμός, η Μικρασιατική Καταστροφή και άλλες βίαιες πολιτικές μεταβολές. Φαινόμενα και καταστάσεις που κάθε άλλο παρά διευκόλυναν την ομαλή και συνεπή εφαρμογή των ως άνω συνταγματικών αρχών και προϋποθέσεων για μια σύγχρονη και αποτελεσματική δημόσια διοίκηση.

Παρά το ότι υπήρξαν κατά καιρούς διαλείμματα και νησίδες ποιότητας στην κρατική διοίκηση, γεγονός που επέτρεψε μεταξύ άλλων την αφομοίωση περίπου 1,5 εκατομμυρίου προσφύγων κατά το Μεσοπόλεμο, η γενική κατάσταση δεν ήταν ικανοποιητική. Μάλιστα, όπως ήταν άλλωστε αναπόφευκτο να συμβεί, η ξενική κατοχή στις αρχές της δεκαετίας του 1940 και ο εμφύλιος πόλεμος που ακολούθησε αμέσως κατόπιν όχι μόνο δοκίμασαν την αντοχή του διοικητικού μηχανισμού του κράτους, αλλά επιδείνωσαν και αλλοίωσαν τη μορφή του. Με συνέπεια να διαπιστώνει ο καθηγητής Κ. Βαρβαρέσσος στην περίφημη έκθεσή του περί του οικονομικού προβλήματος της Ελλάδος, που υποβλήθηκε το 1952 στην κυβέρνηση του στρατηγού Ν. Πλαστήρα, ότι η δημόσια διοίκηση της χώρας δεν ήταν σε θέση «να επιτελέση κατά τρόπον ικανοποιητικόν ουδέ τας πλέον στοιχειώδεις κρατικάς λειτουργίας, όπως είναι η είσπραξις των φόρων, εκ των οποίων εξαρτάται η ύπαρξις οργανωμένης κοινωνίας».

Τα κυριότερα προβλήματα στη λειτουργία του διοικητικού μηχανισμού ο Βαρβαρέσσος τα εντόπιζε: