Γράφει ο Κώστας Α. Λάβδας
Καθηγητής Ευρωπαϊκής Πολιτικής στο Πάντειο
Πανεπιστήμιο
Έχει διατελέσει, μεταξύ άλλων, Senior Research Fellow
στο London School of Economics και Καθηγητής στην Έδρα Ελληνικών και
Ευρωπαϊκών Σπουδών «Κωνσταντίνος Καραμανλής» στο Fletcher School of Law
and Diplomacy του Πανεπιστημίου Tufts στις ΗΠΑ.
Ξαφνικά όλοι θυμήθηκαν τις «κόκκινες γραμμές». Φαίνεται όμως ότι είναι δύσκολο να γίνει κατανοητό στην ευρύτερη δημοσιότητα ότι στη διεθνή πολιτική η «κόκκινη γραμμή» είναι πρωτίστως έννοια και εργαλείο διαπραγμάτευσης και μέσον πρόληψης. Εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το αντικείμενο της διαπραγμάτευσης (π.χ. μια καλύτερη συμφωνία) ή από αυτό που θέλουμε να προλάβουμε ή να αποτρέψουμε (π.χ. μια επόμενη κίνηση του αντιπάλου). Εξαρτάται όμως και από παράγοντες όπως η συγκυρία, η προσλαμβανόμενη ισχύς των δυο μερών, οι αντιλήψεις τους για τις εξελίξεις στο περιβάλλον τους, κλπ.
Πότε θεωρείται χρήσιμη μια συγκεκριμένη «κόκκινη γραμμή»;
Πότε θεωρείται χρήσιμη μια συγκεκριμένη «κόκκινη γραμμή»;
Μια είναι σε τελική ανάλυση η απάντηση: εάν βελτιώνει τις πιθανότητες επίτευξης ενός στόχου τον οποίο έχει τεθεί να υπηρετεί, όπως π.χ. την επίτευξη ενός βελτιωμένου αποτελέσματος στις διαπραγματεύσεις για το ζήτημα των δικαιωμάτων αλιείας μεταξύ ΕΕ – Βρετανίας ενόψει Brexit, την διακοπή ανάπτυξης του πυρηνικού προγράμματος του Ιράν ή την αποτροπή του τουρκικού επεκτατισμού.
Σε σχέση με τους στόχους που υποτίθεται ότι υπηρετεί κρίνεται μια «κόκκινη γραμμή», όχι αναφορικά με τις επιδράσεις της στην εικόνα και την επικοινωνιακή αποτύπωση μιας κυβέρνησης ή ενός οργανισμού στο κοινό που, αντίστοιχα, τους ενδιαφέρει.
Ενίοτε η ασάφεια μπορεί να είναι προσόν μιας διαπραγμάτευσης, εάν π.χ. αυτός που θέτει τα όρια γνωρίζει ότι ενδέχεται να μην είναι σε θέση να τα εγγυηθεί. Από την άλλη πλευρά, η ίδια η ασάφεια των ορίων ενδέχεται να είναι λόγος αποτυχίας της αποτροπής.
Ενίοτε η ασάφεια μπορεί να είναι προσόν μιας διαπραγμάτευσης, εάν π.χ. αυτός που θέτει τα όρια γνωρίζει ότι ενδέχεται να μην είναι σε θέση να τα εγγυηθεί. Από την άλλη πλευρά, η ίδια η ασάφεια των ορίων ενδέχεται να είναι λόγος αποτυχίας της αποτροπής.
Με δυο λόγια, ο υπολογισμός του κόστους που θα υπάρξει από την παραβίαση μιας «κόκκινης γραμμής» είναι διαδικασία σύνθετη και όχι εύκολα προβλέψιμη.
Γενικά, οι πιθανότητες επιτυχίας στην λειτουργία μιας «κόκκινης γραμμής» αυξάνονται εάν υφίστανται συνδυαστικά ορισμένοι σημαντικοί παράγοντες: σαφήνεια των ορίων, προηγούμενη εμπειρία που πείθει τον απέναντι για την αποφασιστικότητα αυτού που θέτει τα όρια, ύπαρξη ισχύος και πιθανότητα υψηλού κόστους σε περίπτωση παραβίασης των ορίων, υπολογισμός του κόστους από τον απέναντι σε σχέση με το όφελος που θεωρεί ότι θα έχει από το διακύβευμα, περιβάλλον στο οποίο η κινητοποίηση ως αποτέλεσμα της παραβίασης των ορίων για ένα συγκεκριμένο αντικείμενο (π.χ., υπεράσπιση πεδίου δυνητικής κυριαρχίας με νόμιμο έρεισμα) θα γίνει αποδεκτή ή, αντίθετα, θα τύχει απορριπτικής αντιμετώπισης.
Επειδή ο συνδυασμός πολλών από τους παραπάνω παράγοντες δεν είναι εύκολος, ενώ και η απόφαση για την ανάληψη της ευθύνης για την έναρξη μιας εμπλοκής λόγω παραβίασης ενός ορίου είναι εξαιρετικά ριψοκίνδυνη, η δημόσια τοποθέτηση περί «κόκκινων γραμμών» μπορεί να είναι προβληματική σε ορισμένες συγκυρίες και συγκεκριμένα περιβάλλοντα. Πέρα από το αυτονόητο ζήτημα ότι εάν οι γραμμές δεν τηρηθούν, θα υπάρξει δυσβάστακτο κόστος λόγω αναξιοπιστίας, η δημοσιοποίηση των γραμμών σε ένα εσωτερικό κοινό μειώνει επιπλέον τις δυνατότητες διαπραγματευτικών ελιγμών εκείνων που χειρίζονται τη διαπραγμάτευση και λαμβάνουν τις αποφάσεις. Για τις οποίες, φυσικά, θα κριθούν όταν έλθει η στιγμή στο πλαίσιο του αντιπροσωπευτικού συστήματος. Είναι βέβαια υπαρκτός ο κίνδυνος της εύκολης εν κρυπτώ αναδίπλωσης, είναι όμως επίσης υπαρκτό το ενδεχόμενο να υπάρξει πραγματικό πρόβλημα σε δημοκρατικά συστήματα εάν έχει διαμορφωθεί μια πολιτική δέσμευση σε χρόνο t1 για κάτι που ενδέχεται να πρέπει να τροποποιηθεί επωφελώς – σε σχέση με νέα δεδομένα ή νέα ανταλλάγματα – σε χρόνο t2.
Από την ειδική άποψη της καθαρής ισχύος, όσο αποτελεσματικότερη η προσλαμβανόμενη ισχύς που διαθέτει ένας δρών τόσο πιο μαξιμαλιστικά μπορεί να θέσει κάποιες «κόκκινες γραμμές». Αδιαφορώντας για το ενδεχόμενο μιας σύγκρουσης ή κατά περίπτωση επιθυμώντας και να την προκαλέσει. Μπορεί π.χ. να θεωρήσει και την αβάσιμη επέκταση των περιοχών έρευνας και διάσωσης από μια επιθετική γείτονα ως παραβίαση «κόκκινης γραμμής».
Γενικά, οι πιθανότητες επιτυχίας στην λειτουργία μιας «κόκκινης γραμμής» αυξάνονται εάν υφίστανται συνδυαστικά ορισμένοι σημαντικοί παράγοντες: σαφήνεια των ορίων, προηγούμενη εμπειρία που πείθει τον απέναντι για την αποφασιστικότητα αυτού που θέτει τα όρια, ύπαρξη ισχύος και πιθανότητα υψηλού κόστους σε περίπτωση παραβίασης των ορίων, υπολογισμός του κόστους από τον απέναντι σε σχέση με το όφελος που θεωρεί ότι θα έχει από το διακύβευμα, περιβάλλον στο οποίο η κινητοποίηση ως αποτέλεσμα της παραβίασης των ορίων για ένα συγκεκριμένο αντικείμενο (π.χ., υπεράσπιση πεδίου δυνητικής κυριαρχίας με νόμιμο έρεισμα) θα γίνει αποδεκτή ή, αντίθετα, θα τύχει απορριπτικής αντιμετώπισης.
Επειδή ο συνδυασμός πολλών από τους παραπάνω παράγοντες δεν είναι εύκολος, ενώ και η απόφαση για την ανάληψη της ευθύνης για την έναρξη μιας εμπλοκής λόγω παραβίασης ενός ορίου είναι εξαιρετικά ριψοκίνδυνη, η δημόσια τοποθέτηση περί «κόκκινων γραμμών» μπορεί να είναι προβληματική σε ορισμένες συγκυρίες και συγκεκριμένα περιβάλλοντα. Πέρα από το αυτονόητο ζήτημα ότι εάν οι γραμμές δεν τηρηθούν, θα υπάρξει δυσβάστακτο κόστος λόγω αναξιοπιστίας, η δημοσιοποίηση των γραμμών σε ένα εσωτερικό κοινό μειώνει επιπλέον τις δυνατότητες διαπραγματευτικών ελιγμών εκείνων που χειρίζονται τη διαπραγμάτευση και λαμβάνουν τις αποφάσεις. Για τις οποίες, φυσικά, θα κριθούν όταν έλθει η στιγμή στο πλαίσιο του αντιπροσωπευτικού συστήματος. Είναι βέβαια υπαρκτός ο κίνδυνος της εύκολης εν κρυπτώ αναδίπλωσης, είναι όμως επίσης υπαρκτό το ενδεχόμενο να υπάρξει πραγματικό πρόβλημα σε δημοκρατικά συστήματα εάν έχει διαμορφωθεί μια πολιτική δέσμευση σε χρόνο t1 για κάτι που ενδέχεται να πρέπει να τροποποιηθεί επωφελώς – σε σχέση με νέα δεδομένα ή νέα ανταλλάγματα – σε χρόνο t2.
Από την ειδική άποψη της καθαρής ισχύος, όσο αποτελεσματικότερη η προσλαμβανόμενη ισχύς που διαθέτει ένας δρών τόσο πιο μαξιμαλιστικά μπορεί να θέσει κάποιες «κόκκινες γραμμές». Αδιαφορώντας για το ενδεχόμενο μιας σύγκρουσης ή κατά περίπτωση επιθυμώντας και να την προκαλέσει. Μπορεί π.χ. να θεωρήσει και την αβάσιμη επέκταση των περιοχών έρευνας και διάσωσης από μια επιθετική γείτονα ως παραβίαση «κόκκινης γραμμής».
Η Ελλάδα δεν έχει να επιδείξει τέτοιες μαξιμαλιστικές κόκκινες γραμμές.
Περίπτωση υπαρκτής μαξιμαλιστικής και εξόχως προκλητικής «κόκκινης γραμμής» είναι όμως η απειλή πολέμου (casus belli) με την οποία η τουρκική Εθνοσυνέλευση το 1995 προειδοποίησε την Ελλάδα να μην προχωρήσει στην άσκηση του απολύτως νόμιμου δικαιώματός της να επεκτείνει τα χωρικά της ύδατα πέραν των 6 μιλίων. Άλλωστε οι κόκκινες γραμμές δεν σχετίζονται απαραίτητα με τη νομιμότητα.
Στο άλλο άκρο, η μινιμαλιστική ταύτιση των ίδιων των συνόρων ενός κράτους με «κόκκινες γραμμές» υποδηλώνει αδυναμία και θα γίνει αντιληπτή ως έλλειψη ισχύος ή/και αποφασιστικότητας. Κατ’ ελάχιστον θα εκληφθεί ως σήμα επιτρεπτικό για ό,τι αφορά περιοχές πέραν των συνόρων. Στην χειρότερο σενάριο, θα επιβεβαιώσει τη διαιώνιση του καχεκτικού νομικισμού που περιόρισε την αντίληψη περί εξωτερικής πολιτικής σε θεσμικούς μονολόγους.
Στο άλλο άκρο, η μινιμαλιστική ταύτιση των ίδιων των συνόρων ενός κράτους με «κόκκινες γραμμές» υποδηλώνει αδυναμία και θα γίνει αντιληπτή ως έλλειψη ισχύος ή/και αποφασιστικότητας. Κατ’ ελάχιστον θα εκληφθεί ως σήμα επιτρεπτικό για ό,τι αφορά περιοχές πέραν των συνόρων. Στην χειρότερο σενάριο, θα επιβεβαιώσει τη διαιώνιση του καχεκτικού νομικισμού που περιόρισε την αντίληψη περί εξωτερικής πολιτικής σε θεσμικούς μονολόγους.
Τα σύνορα είναι σύνορα, δεν είναι εργαλεία διαπραγμάτευσης. Είναι αδιανόητο (από στρατηγική αλλά και λογική άποψη) να δηλώσουμε π.χ. ότι για εμάς είναι «κόκκινη γραμμή» το σπάσιμο των συνόρων στον Έβρο. Ένα σοβαρό κράτος δεν χρειάζεται να δηλώσει ότι είναι αιτία σύγκρουσης η παραβίαση των συνόρων του.
Ούτε αποτελεί η τήρηση μιας «κόκκινης γραμμής» εγγύηση αποτροπής, ειδικά αν ο αντίπαλος δεν έχει πειστεί εκ των προτέρων για την αποφασιστικότητα αυτού που θέτει τη γραμμή ή έχει λόγους να αμφιβάλει για την ισχύ του. Ρωτήστε τους Πολωνούς. Τον Μάρτιο 1939 η Βρετανία και η Γαλλία εγγυήθηκαν την ακεραιότητα των συνόρων της Πολωνίας. Λίγους μήνες μετά, τον Σεπτέμβριο, η Γερμανία εισέβαλε στην Πολωνία. Η Βρετανία και η Γαλλία, τιμώντας την εγγύηση τους για τα πολωνικά σύνορα, κήρυξαν τον πόλεμο στη Γερμανία. Μέσα στον Σεπτέμβρη η Πολωνία είχε παραδοθεί και η Γερμανία και η Σοβιετική Ένωση την μοίρασαν μεταξύ τους.
Οι «κόκκινες γραμμές» και ο ψευδο-μαξιμαλισμός της αναπλήρωσης
Πολλοί σήμερα ζητούν να δηλώσει η ελληνική κυβέρνηση ότι η «κόκκινη γραμμή» είναι στα 12νμ. Η προσέγγιση αυτή είναι κατανοητή αλλά όχι πειστική. Εάν ζούσαμε σε έναν κόσμο ελληνικής υπεροπλίας, εσωτερικής πατριωτικής ομοφωνίας και διαφορετικού περιβάλλοντος συμμαχιών, θα μπορούσε ίσως να θεωρηθεί ότι αυτός θα ήταν ένας τρόπος με τον οποίο να επιβληθεί τη διασαφήνιση αναφορικά με την εκκρεμότητα της δυνητικής κυριαρχίας. Αλλά, σε κάθε περίπτωση, με δεδομένη την προϋπάρχουσα, προκλητική τουρκική κόκκινη γραμμή για το ίδιο αντικείμενο, θα ήταν απλούστερο εάν η Ελλάδα απλώς αποφάσιζε την επέκταση στα 12νμ.
Κόκκινες γραμμές και πράσινα άλογα;
Ούτε αποτελεί η τήρηση μιας «κόκκινης γραμμής» εγγύηση αποτροπής, ειδικά αν ο αντίπαλος δεν έχει πειστεί εκ των προτέρων για την αποφασιστικότητα αυτού που θέτει τη γραμμή ή έχει λόγους να αμφιβάλει για την ισχύ του. Ρωτήστε τους Πολωνούς. Τον Μάρτιο 1939 η Βρετανία και η Γαλλία εγγυήθηκαν την ακεραιότητα των συνόρων της Πολωνίας. Λίγους μήνες μετά, τον Σεπτέμβριο, η Γερμανία εισέβαλε στην Πολωνία. Η Βρετανία και η Γαλλία, τιμώντας την εγγύηση τους για τα πολωνικά σύνορα, κήρυξαν τον πόλεμο στη Γερμανία. Μέσα στον Σεπτέμβρη η Πολωνία είχε παραδοθεί και η Γερμανία και η Σοβιετική Ένωση την μοίρασαν μεταξύ τους.
Οι «κόκκινες γραμμές» και ο ψευδο-μαξιμαλισμός της αναπλήρωσης
Πολλοί σήμερα ζητούν να δηλώσει η ελληνική κυβέρνηση ότι η «κόκκινη γραμμή» είναι στα 12νμ. Η προσέγγιση αυτή είναι κατανοητή αλλά όχι πειστική. Εάν ζούσαμε σε έναν κόσμο ελληνικής υπεροπλίας, εσωτερικής πατριωτικής ομοφωνίας και διαφορετικού περιβάλλοντος συμμαχιών, θα μπορούσε ίσως να θεωρηθεί ότι αυτός θα ήταν ένας τρόπος με τον οποίο να επιβληθεί τη διασαφήνιση αναφορικά με την εκκρεμότητα της δυνητικής κυριαρχίας. Αλλά, σε κάθε περίπτωση, με δεδομένη την προϋπάρχουσα, προκλητική τουρκική κόκκινη γραμμή για το ίδιο αντικείμενο, θα ήταν απλούστερο εάν η Ελλάδα απλώς αποφάσιζε την επέκταση στα 12νμ.
Κόκκινες γραμμές και πράσινα άλογα;
Όχι ακριβώς. Η χαώδης αντίληψη για τις κόκκινες γραμμές στη δημοσιότητα σημαίνει ότι πάσχουμε ταυτόχρονα από μινιμαλισμό της πράξης και ψευδο-μαξιμαλισμό της αναπλήρωσης.
Πολλές πράξεις και παραλείψεις του ελληνικού κράτους στις εξωτερικές σχέσεις του τις τελευταίες δεκαετίες εξηγούνται εν μέρει μέσα από το πρίσμα της εξάρτησης από τις τουρκικές αντιδράσεις, π.χ. η μέχρι πρόσφατα αδυναμία οριοθέτησης θαλασσίων ζωνών. Από την άλλη πλευρά, ο ψευδο-μαξιμαλισμός της αναπλήρωσης λειτουργεί ως δικλείδα ασφαλείας για την κοινή γνώμη, τα ΜΜΕ και ορισμένα περισσότερο εξειδικευμένα πεδία δημόσιου διαλόγου.
Στο μεταξύ τα πραγματικά δεδομένα αλλάζουν, οι ισορροπίες δυνάμεων έχουν μετατοπιστεί, οι ανάγκες εξελίσσονται. Για την δομική απειλή που συνιστά σήμερα η Τουρκία, κανείς δεν μπορεί να ισχυριστεί το καβαφικό «δεν άκουσα ποτέ κρότον κτιστών ή ήχον». Δεν πραγματοποιήθηκε «ανεπαισθήτως» η γιγάντωση του τουρκικού αναθεωρητισμού. Αλλά ο ψευδο-μαξιμαλισμός της αναπλήρωσης συνόδευσε και υπηρέτησε πιστά, ως δικλείδα ασφαλείας, την πολιτική της φοβικής παρακολούθησης του κτισίματος της τουρκικής μεγαλομανίας.
Με δυο λόγια:
Με δυο λόγια:
Η προετοιμασία είναι η ελλείπουσα ουσία, η συζήτηση για «κόκκινες γραμμές» είναι η υπερχειλίζουσα αναπλήρωση. Εκείνη π.χ. η στρατηγική συμφωνία με την Γαλλία που βρίσκεται;
Ας ξεχάσουμε τις δημόσιες δηλώσεις για «κόκκινες γραμμές», εκτός αν πρόκειται για κάτι που υπηρετεί συγκεκριμένους αποτρεπτικούς στόχους και, ταυτόχρονα, είμαστε βέβαιοι ότι μπορούμε να το τηρήσουμε και ότι ο απέναντι έχει όντως πειστεί για την αποφασιστικότητά μας.
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου