ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΜΠΑΝΑΝΙΑ: Η κομματική εισβολή στη δημόσια διοίκηση

EΞΑΙΡΕΤΙΚΗ ΑΝΑΔΡΟΜΗ ΣΤΙΣ ΗΜΕΡΕΣ ΠΟΥ ΑΡΧΙΣΕ Η ΚΑΤΡΑΚΥΛΑ ΜΑΣ...

Tης Φωτεινης Καλλιρη

«H κρίση στη Δημόσια Διοίκηση είναι συστημική», ακούμε κατά καιρούς τους ειδικούς να λένε, καταθέτοντας τις γνώσεις και την εμπειρία τους γύρω από τη δυσλειτουργία του κρατικού μηχανισμού και την αδυναμία του να αποτελέσει μοχλό ανάπτυξης για τη χώρα. Κι όλοι συμφωνούν ότι «σημείο μηδέν» της Δημόσιας Διοίκησης αποτέλεσε η δεκαετία του '80, με την επέλαση των κομματικών και την περιθωριοποίηση των ικανών, τεχνοκρατών, στελεχών, που προέρχονταν από τη φυσική, υπηρεσιακή, ιεραρχία.

Tο σπάσιμο της ραχοκοκαλιάς της ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης συντελέστηκε με τον περιβόητο νόμο Κουτσόγιωργα, τον 1232 του 1982, αρχή δεινών για το κράτος. Οπως θυμούνται οι παλαιότεροι, από την επομένη της ανάληψης των καθηκόντων του Μένιου Κουτσόγιωργα, ως υπουργού Προεδρίας, «κομματικοί συνεργάτες» άρχισαν να συνωθούνται στην είσοδο του υπουργικού του γραφείου, επιχειρώντας την άλωση της εξουσίας. Με την κατάργηση των γενικών διευθυντών, τoν διορισμό συμβούλων και συνεργατών στα γραφεία υπουργών, υφυπουργών και γενικών γραμματέων, το Δημόσιο εισέρχεται, αργά αλλά σταθερά, στο βασίλειο του κομματισμού και των διακρίσεων. Η διοίκηση έχασε την ουδετερότητα στις αποφάσεις της, τη συνέχεια στη δράση της και οι λειτουργοί του κράτους το κύρος τους. Ο διορισμός στρατού συνεργατών στα γραφεία υπουργών και ειδικών γραμματέων -γνωστών και ως «αποδημητικών πουλιών» της διοίκησης, όπως λέει  ανώτερο στέλεχος του υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης, αφού έρχονταν και έφευγαν ανάλογα με την εναλλαγή των κυβερνήσεων, ακόμη και των υπουργών- αλλοίωσε την πυραμίδα του κράτους, αποστερώντάς του τη συμμετοχή στη διαμόρφωση και υλοποίηση της πολιτικής.

«Η κατάργηση της βαθμίδας 175 γενικών διευθυντών που είχαν επιλεγεί από το Υπουργικό Συμβούλιο, η τοποθέτηση ειδικών γραμματέων και η άφιξη πλήθους μετακλητών υπαλλήλων και άλλων Φαρισαίων -λέει χαρακτηριστικά παλαιό διευθυντικό στέλεχος- πολιτικοποίησε τη διοίκηση και τη βάλτωσε». Oι πολιτικές παρεμβάσεις στην άσκηση διοίκησης αλλά και στους διορισμούς υπαλλήλων είχαν ως αποτέλεσμα αφενός να μη διορίζονται πάντα οι καλύτεροι κι αφετέρου να παραλύει η λειτουργία του μηχανισμού. Τη δεκαετία εκείνη, όπως και τα επόμενα χρόνια υπερδιογκώνεται το Δημόσιο με τον αριθμό των δημοσίων υπαλλήλων να αυξάνεται κατά 150.000 και πλέον. Τραγική ειρωνεία; Τόσους υπαλλήλους ζητεί σήμερα η τρόικα να απομακρυνθούν από το Δημόσιο έως το 2015.

Χωρίς αξιολόγηση

Aπό τότε το Δημόσιο αποπνέει μια καφκική ατμόσφαιρα. Ο νόμος 1232 σε συνδυασμό με την αλλαγή στη σύνθεση των υπηρεσιακών συμβουλίων -απομακρύνθηκαν οι δικαστικοί λειτουργοί που συμμετείχαν- εξέθρεψε ένα άλλο «αβγό του φιδιού». Πάγωσαν οι προαγωγές για τέσσερα χρόνια, από το 1982 μέχρι το 1986, αλλάζουν σύνθεση τα υπηρεσιακά συμβούλια. Δεν γίνονται εκθέσεις αξιολόγησης των υπαλλήλων. Με νόμο (1586/ 86) καθορίζεται άλλο βαθμολογικό σύστημα.

Οι επιλογές των προϊσταμένων οργανικών μονάδων (διευθύνσεων και τμημάτων) γινόταν κατά βάση με κομματικά κριτήρια. Για όλα τα επόμενα χρόνια, κάθε φορά που γινόταν κυβερνητική αλλαγή, η νέα κυβέρνηση, ένα από τα πρώτα νομοσχέδια που κατέθετε -και καταθέτει- για ψήφιση στη Βουλή είναι και αυτό που προβλέπει τη λήξη της θητείας των προϊσταμένων οργανικών μονάδων των δημοσίων υπηρεσιών προκειμένου να επιλεγούν σε θέσεις ευθύνης οι «ημέτεροι». Πολλά άξια στελέχη, χωρίς κομματική πρόσβαση, σπανίως είχαν κι έχουν τύχη στις επιλογές αυτές.

Με νόμο που ήρθε από τον ίδιο τον Μένιο Κουτσόγιωργα το 1984, για να «μπαλώσει» τα κενά που άφησε η κατάργηση των γενικών διευθυντών, καθιερώνεται ο θεσμός του ειδικού γραμματέα, θέση που καταλαμβάνει πολιτικό πρόσωπο. Δημιουργήθηκε έτσι μια ισχυρή πολιτική ιεραρχία, αποτελούμενη από τον υπουργό στην κορυφή, τον αναπληρωτή υπουργό, τον υφυπουργό, τον γενικό γραμματέα και τον ειδικό γραμματέα. Μετά ακολουθούσαν οι διευθυντές και οι τμηματάρχες. Επί πολλά χρόνια, κάθε κυβερνητικό στέλεχος έστηνε γύρω του έναν... παραμηχανισμό εξουσίας που συνήθως παραγκώνιζε την ιεραρχία, αντικαθιστούσε στελέχη που δεν ήταν φίλα προσκείμενα στο κυβερνών κόμμα ή απομάκρυνε από τις θέσεις τεχνοκράτες και έμπειρα πρόσωπα. O θεσμός του γενικού διευθυντή επανέρχεται τη δεκαετία του '90 επί κυβερνήσεως Κων. Μητσοτάκη. Πολλές απόπειρες έγιναν από τότε. Η αξιοκρατική επιλογή, ωστόσο, μιας φυσικής ιεραρχίας δεν έχει μέχρι σήμερα κατακτηθεί...

Η απουσία ελέγχου γέννησε τη διαφθορά

Οταν ο Ανδρέας Παπανδρέου αναλαμβάνει τη διακυβέρνηση της χώρας το 1981, τοποθετεί στη νευραλγική θέση του υπουργού Προεδρίας έναν πολιτικό του φίλο, από τα ιδρυτικά μέλη του ΠΑΣΟΚ (εκλεγόταν βουλευτής στην Αχαΐα) και προσωπικό δικηγόρο του Γεωργίου Παπανδρέου από τη δεκαετία του ’50. Τον Μένιο Κουτσόγιωργα.

Εμεινε σχεδόν τέσσερα χρόνια στο πόστο αυτό, μέχρι το 1984, με κύρια αποστολή την «εξυγίανση» της Δημόσιας Διοίκησης. Από τις πρώτες ημέρες που εγκαταστάθηκε στη λεωφόρο Βασιλίσσης Σοφίας έστησε ένα μηχανισμό «ελέγχου» των υπαλλήλων, ξηλώνοντας διευθυντές και προϊσταμένους, τοποθετώντας τους περισσότερους σε υπηρεσίες «ψυγεία» και μετακινώντας από τις θέσεις τους υπαλλήλους που υπηρετούσαν σε κρίσιμες διευθύνσεις (Οικονομικού και Κοινοβουλευτικού Ελέγχου κ.ά.), αλλά δεν πρόσκεινταν πολιτικά στο κυβερνών κόμμα.

Παντού τοποθετούνται «δικά τους παιδιά». Οι μη αρεστοί –και δυστυχώς οι περισσότεροι άριστοι– πήγαιναν στις μονάδες ΠΣΕΑ (Πολιτικού Σχεδιασμού και Εκτακτης Ανάγκης ή στη Διεύθυνση Επιθεώρησης, που ήταν μονάδες με διακοσμητικό ρόλο). Δεν έκαναν τίποτα. Ούτε ελέγχους ούτε μελέτες. Με τον τρόπο αυτό απαξιώνονταν τα διευθυντικά στελέχη. Την εποχή εκείνη, υπήρχε διάχυτη η εσφαλμένη αντίληψη ότι η κυβέρνηση θα ερχόταν αντιμέτωπη με τους «δεξιούς» υπαλλήλους και δεν θα μπορούσε να ασκήσει την όποια πολιτική της.

Ετσι, περάσαμε από τα «πιστοποιητικά κοινωνικών φρονημάτων» στα... πιστοποιητικά των κλαδικών. Η διοίκηση περιστρέφεται σε ένα φαύλο κύκλο και η πολιτικοποίησή της βαθαίνει με την παραταξιακή συνδικαλιστική εκπροσώπηση των υπαλλήλων της. Ολοι γνώριζαν τις πολιτικές πεποιθήσεις των υπαλλήλων. Οι «κομματικές παρεμβάσεις» βρίσκονται στο ζενίθ τους, σε τέτοιο βαθμό που έπνιγαν ακόμη και τους ίδιους τους υπουργούς. Σχεδόν καμία ενέργεια δεν «περνούσε» αν δεν είχε τη σφραγίδα του κόμματος.

Από την άλλη, η ανυπαρξία ελέγχου γέννησε τη διαφθορά. Μέχρι το 1982, σπάνια αποκαλυπτόταν παράπτωμα για χρηματισμό και «φακελάκια». Υπήρχαν κέρβεροι, οι γενικοί διευθυντές και οι διευθυντές που όργωναν τις υπηρεσίες και περνούσαν από κρησάρα τους υφισταμένους τους. Από το 1982 και μετά, χαλάρωσαν οι έλεγχοι και άρχισε το ξήλωμα της Δημόσιας Διοίκησης.

H πρώτη ενέργεια του Μ. Κουτσόγιωργα ήταν να καταργήσει την ανώτατη δημοσιοϋπαλληλία, εισάγοντας μια νέα, αλλά και καταστροφική για τη διοίκηση, φιλοσοφία. Ο λόγος αφορά στις ρυθμίσεις του νόμου 1232 για τη σύντμηση της ιεραρχίας. Καταργήθηκαν οι οργανωτικές βαθμίδες των γενικών διευθύνσεων όλων των υπουργείων και των γενικών διευθυντών. Οι αρμοδιότητες πέρασαν στα χέρια του οικείου υπουργoύ, που μεταβίβαζε τις πλέον αποφασιστικές στους γενικούς γραμματείς, τις δε επιτελικές σε συμβούλους ή συνεργάτες, οι οποίοι και αποτελούσαν τον στενό υπηρεσιακό κύκλο των υπουργείων.

Τη μεταβολή αυτή στην οργάνωση της Διοίκησης, αναφέρει ο πρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας κ. Παν. Πικραμμένος κάνοντας μια ιστορική αναδρομή στο Νομικό Βήμα, το ανώτατο ακυρωτικό δικαστήριο έκρινε συνταγματική. Ετσι, από τις αρχές της δεκαετίας του ’80, η Διοίκηση στερήθηκε των ανωτάτων μονίμων υπαλλήλων και απέκτησε σώμα μετακλητών υπαλλήλων, που υπηρετούσαν στα γραφεία υπουργών και υφυπουργών διαδραματίζοντας σημαντικό ρόλο στη διαμόρφωση και άσκηση πολιτικής.

Το νομοθετικό πλαίσιο συμπληρώθηκε με τον Ν. 1586/86, που επέφερε αλλαγές στο βαθμολογικό σύστημα (μείωση της βαθμολογικής κλίμακας, τέσσερις βαθμοί, αλλαγή της σύνθεσης των υπηρεσιακών συμβουλίων για τις προαγωγές – οι προαγωγές γίνονταν με βάση τα χρόνια και τις θέσεις προϊσταμένων μονάδων κατελάμβαναν πλέον και υπάλληλοι ΔΕ, όχι μόνον από την κατηγορία ΠΕ, όπως συνέβαινε μέχρι τότε).

Το 1990, με τον νόμο 1892/90, η Ν.Δ. επανέφερε τον θεσμό των γενικών διευθυντών με τριετή θητεία, χωρίς να προβεί σε ριζική αναμόρφωση του βαθμολογικού συστήματος. Το 1994, το ΠΑΣΟΚ, μεταβάλλοντας στάση από το 1981, διατήρησε την ανώτατη δημοσιοϋπαλληλία με τον νόμο 2190/94, προβλέποντας όμως ότι η κατάληψη των θέσεων των γενικών διευθυντών δεν γίνεται με προαγωγή, αλλά με περιορισμένη χρονικά ανάθεση καθηκόντων. Ο γενικός διευθυντής δεν αποτελούσε βαθμό, αλλά θέση.

Το βαθμολογικό σύστημα παραμένει με τους τέσσερις βαθμούς (Α, Β, Γ, Δ) και ακώλυτη βαθμολογική εξέλιξη των υπαλλήλων. Αρμόδιο όργανο για την επιλογή γενικών διευθυντών είναι το Ειδικό Υπηρεσιακό Συμβούλιο το οποίο συγκροτείται από τον πρόεδρο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ένα Σύμβουλο του ΣτΕ, έναν αρεοπαγίτη, τον πρόεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, έναν καθηγητή Διοικητικού Δικαίου ΑΕΙ, έναν καθηγητή Διοικητικής Επιστήμης και τον πρόεδρο της ΑΔΕΔΥ.

«Ο κλητήρας ερχόταν στις 12 διότι έκανε δουλειές του κόμματος»

«Με τις πρώτες ενέργειες του Μένιου Κουτσόγιωργα έγινε φανερό ότι σκοπός δεν ήταν να παραμείνουν στην ιεραρχία οι ικανοί και να απομακρυνθούν οι αναποτελεσματικοί, αλλά να φύγουν όσοι δεν ήταν κομματικά στελέχη», θυμάται ο τότε διευθυντής του υπουργείου Προεδρίας κ. Βασ. Ανδρονόπουλος, ο οποίος ήταν ένα από τα «θύματα» της φιλοσοφίας που επικρατούσε. Εν μια νυκτί, ο υπουργός τον έθεσε εκτός καθηκόντων για να ασχοληθεί δήθεν με τις μελέτες.

Στο «ψυγείο» έμεινε για ένα χρόνο, για να τον επαναφέρει ο Μ. Κουτσόγιωργας τον Απρίλιο του 1983, καθώς είχε «χάσει» τον έλεγχο του εσωτερικού συντονισμού των διευθύνσεων. Τον ρώτησε, «τι πρέπει να γίνει για να υπάρχει συντονισμός, τι κατεύθυνση πρέπει να δοθεί στις υπηρεσίες για να εφαρμοστεί η πολιτική και το νέο νομοθετικό πλαίσιο».

«Επανήλθα σε ενεργό δράση», λέει  ο κ. Ανδρονόπουλος (έχει διατελέσει γενικός διευθυντής επί μια δεκαετία, αντιπρόεδρος του ΑΣΕΠ, και μετά το 2004 μέχρι προσφάτως γενικός γραμματέας του υπουργείου Εσωτερικών). Ηδη, 175 ανώτατοι υπάλληλοι είχαν παυθεί με τον 1232 και οι αρμοδιότητες είχαν περάσει σε περίπου 500 κομματικούς «συμβούλους»! Ακόμη και ο Μένιος Κουτσόγιωργας υπήρξε «θύμα» των κομματικών παρεμβάσεων. Σε μια συνάντηση με δύο προσωπάρχες, τους είχε ρωτήσει «τι πηγαίνει στραβά» και δεν υπάρχει «πειθαρχία» και εσωτερική συνοχή στο υπουργείο. Τους ζήτησε μάλιστα παραδείγματα.

Ο κ. Ανδρονόπουλος θυμάται την απάντηση του προσωπάρχη: «Εχω έναν κλητήρα που άρχισε να έρχεται στις 12 και στη 1, και μέχρι εκείνη την ώρα δεν είχα άνθρωπο να προωθήσει τα έγγραφα και τις εγκυκλίους. Οταν τον κάλεσα να μου εξηγήσει γιατί αργεί, μου είπε “να μην ασχολούμαι μαζί του γιατί κάνει μέχρι εκείνη την ώρα, δουλειές του κόμματος”. Τον κάλεσα σε απολογία και τότε παρενέβη στέλεχος του κόμματος, αναγκάζοντάς με να ανακαλέσω την κλήση, μολονότι αυτό απαγορεύεται από τον Υπαλληλικό Κώδικα».

Ο έτερος προσωπάρχης, είπε στον υπουργό ότι είχε 12 συμβασιούχους που μονιμοποιήθηκαν και σταμάτησαν να έρχονται στην υπηρεσία, δηλώνοντας απλώς, χωρίς απόφαση αποσπάσεως, πως θα παρέχουν τις υπηρεσίες τους στο κόμμα. Οταν αρνήθηκε και τους έβαλε να χτυπούν κάρτες, τότε παρενέβη κομματάρχης, και πρόεδρος Νομικού Προσώπου, λέγοντάς του ότι «είναι δικοί του και να μην ασχολείται».

Ο Κώστας Αργυρού, υπάλληλος τότε -αργότερα διευθυντικό στέλεχος- έζησε από κοντά την επιδρομή των κομματικών στη διοίκηση. Περίπου 12.000 υπάλληλοι μετατέθηκαν σε λίγους μήνες μέχρι το 1983. Μέσα σε μόλις δύο χρόνια το ΠΑΣΟΚ μετέθεσε ή απέσπασε ή μετακίνησε το 30% των υπαλλήλων!

«Οταν πρωτοδιορίστηκα στο υπουργείο απαγορευόταν ν’ ανέβω στο γραφείο με το ασανσέρ. Ουδείς διανοείτο να πάει στη δουλειά χωρίς κοστούμι και γραβάτα. Πριν από την περίοδο εκείνη φοβόμασταν να πάμε στον προϊστάμενο υπηρεσίας. Επρεπε να συμβαίνει κάτι σοβαρό. Υπήρχε σεβασμός», σημειώνει ο κ. Αργυρού. Μετά η κατάσταση ξέφυγε, λέει και αφηγείται: «Αλώθηκε η Διοίκηση. Οργίαζαν οι κλαδικές μέσα στα υπουργεία και μέσω αυτών είχαμε την εισβολή του κόμματος στο κράτος. Οι καλύτεροι σύμβουλοι της πολιτικής ηγεσίας είναι οι υπάλληλοι της ιεραρχίας οι οποίοι γνωρίζουν τόσο τα προβλήματα της υπηρεσίας τους, αλλά και της Διοίκησης γενικότερα, όσο και τις λύσεις που απαιτούνται. Δυστυχώς όμως “έπρεπε” να διορισθούν οι ημέτεροι, φίλοι των υπουργών και με μισθούς και υπερωρίες διπλάσιες των υπαλλήλων της ιεραρχίας. Το μεγάλο φαγοπότι άρχισε το 1987 όταν ξεκίνησαν τα ευρωπαϊκά προγράμματα και οι επιδοτήσεις (Β΄ πακέτο Ντελόρ κ.ά) Πώς όμως να μην υπάρχει διαφθορά όταν πρωθυπουργός της χώρας φέρεται να είπε: “Καταλαβαίνω να κάνεις ένα δωράκι στον εαυτό σου, αλλά όχι και τόσα εκατομμύρια δρχ.”;».

Η «χαριστική βολή» για τον κ. Αργυρού, ήρθε με τον νόμο του Δημ. Τσοβόλα και το νέο μισθολόγιο, που ισοπέδωσε μισθολογικά τους υπαλλήλους...

ΚΑΘΗΜΕΡΙΝΗ